Tutela legale dell’amministratore

AREA: ORGANI ISTITUZIONALI

DOMANDA :

“Con la presente, il sottoscritto ######## un qualità di Assessore e Consigliere del Comune di ####### chiedo gentilmente il seguente quesito:

Un pubblico amministratore a tutela legale della sua posizione amministrativa è tutelato legalmente solo in ambito del Comune o anche in ambito al di fuori del Comune o anche in ambito della propria abitazione?

RISPOSTA:

Il tema della tutela legale degli amministratori pubblici è uno dei più dibattuti sia dalla dottrina che dalla giurisprudenza, viste le posizioni contrastanti assunte negli anni da quest’ultima e la mancanza di una specifica legislazione in merito.
Prima di tutto occorre ricordare che per i dipendenti pubblici invece, vi è una precisa normativa di riferimento, per i quali l’articolo 67 del Dpr numero 268/1987 dispone che: “L'ente, anche a tutela dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l'apertura di un procedimento di responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dipendente per fatti o atti direttamente connessi all'espletamento del servizio e all'adempimento dei compiti d'ufficio, assumerà a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto di interessi, ogni onere di difesa sin dall'apertura del procedimento facendo assistere il dipendente da un legale di comune gradimento. In caso di sentenza di condanna esecutiva per fatti commessi con dolo o con colpa grave, l'ente ripeterà dal dipendente tutti gli oneri sostenuti per la sua difesa in ogni grado di giudizio”. Concetti questi ripresi dal Ccnl del 14 settembre 2000.
Perché l’Ente Locale possa prendere a carico gli oneri della difesa di un suo dipendente occorre però che vi sia una stretta dipendenza fra il ruolo ricoperto dal dipendente nella PA ed il procedimento civile o penale, ossia i fatti oggetto dei procedimenti giudiziari devono essere connessi all’espletamento delle funzioni istituzionali che il dipendente svolge per l’Ente. Inoltre, non deve esservi conflitto di interessi tra l’attività dell’amministrazione e i comportamenti del dipendente, ma soprattutto il procedimento deve essersi concluso con un’assoluzione oppure in caso di archiviazione ex articolo 411 c.p.p. deve essere accertato che sia esclusa ogni tipo di responsabilità del dipendente. Il legale in questi casi deve essere scelto di concerto fra l’Ente ed il dipendente e la condotta di quest’ultimo deve essere completamente esente da dolo o colpa grave. Salvo rare eccezioni, la giurisprudenza ha negato un diritto al risarcimento delle spese legali sostenute ex post in caso di assoluzione (vedasi ad esempio Consiglio di Stato, sezione V, n. 522 del 12 febbraio 2007 o Corte dei Conti, sez. reg. Lombardia n. 1257 dell’8 giugno 2002).
Chiarito quale sia il tipo di tutela legale e con quali limitazioni per quanto riguarda i dipendenti degli Enti Locali, occorre entrare nel merito del tema del quesito, cioè la situazione dei pubblici amministratori. Una parte della giurisprudenza ritiene estensibile le tutele appena esplicate valide per i dipendenti anche agli amministratori ì, interpretando il principio della risarcibilità delle spese legali da parte dell’ente locale come un principio generale dell’ordinamento amministrativo che è possibile effettuare mediante un’applicazione estensiva del citato articolo 67 del Dpr n. 268 del 1987 anche nei confronti degli amministratori (vedasi ad esempio Corte dei Conti, sez. giur. Reg. Lombardia, n. 641 del 19 ottobre 2005 o Corte dei Conti, sez. giur. Reg. Liguria n. 636/2008).
Altra parte della giurisprudenza invece, ritenendo che l’articolo 67 fosse molto ben delineato solo sul perimetro dei pubblici dipendenti ed ispirata dalla logica dei contratti collettivi in materiai di pubblico impiego, ha ritenuto possibile il rimborso delle spese legali agli amministratori mediante l’interpretazione della disciplina civilistica del mandato, definita dall’articolo 1720 del codice civile, in quanto gli amministratori sarebbero assimilabili a funzionari onorari che lavorano nell’interesse dell’Ente su mandato dello stesso, mentre i dipendenti sono vincolati ad un rapporto di subordinazione (vedasi Consiglio di Stato, sez, VI, n. 1713 del 21 marzo 2011 o Tribunale di Milano, sez. X n. 285 del 12 gennaio 2009). Questa norma stabilisce che “Il mandante deve inoltre risarcire i danni che il mandatario ha subito a causa dell’incarico”. Significherebbe che il mandante, cioè l’ente, deve rimborsare i danni che il mandatario, cioè il pubblico amministratore, ha patito a causa dell’incarico, senza poterli evitare, fatti salvi quelli dovuti a colpa del mandatario.
La Corte di Cassazione, sez. I con la sentenza n. 12645 del 24 maggio 2010 però, ha affermato con chiarezza la propria contrarietà a questa impostazione un quanto il procedimento analogico “ risulta correttamente evocabile quando emerga un vuoto normativo nell’ordinamento, vuoto che nella specie non è configurabile, atteso che il legislatore si è limitato a dettare una diversa disciplina per due situazioni non identiche fra loro, e la detta disciplina non appare priva di razionalità, atteso che gli amministratori pubblici non sono dipendenti dell’ente ma sono eletti dai cittadini, ai quali rispondono (e quindi non all’ente) del loro operato”. Per questo “in ordine alla pretesa applicabilità della disciplina in tema di mandato, l’articolo 1720 c.c. non risulta applicabile, sia perché il danno risarcibile presupporrebbe un comportamento incolpevole, sia perché le spese di difesa non sono legate all’esecuzione del mandato da un nesso di causalità diretta, collocandosi fra i due fatti un elemento intermedio, dato dall’elevazione di un’accusa poi rivelatasi infondata”.
Una pronuncia importante che confuta questa impostazione della Cassazione è la sentenza della Corte dei Conti Puglia n. 787/2012, che ritiene applicabile l’estensione analogica della normativa sul mandato in quanto vi sarebbe un vuoto normativo da colmare ed in quanto l’amministratore agirebbe come mandatario dell’ente in quanto ciò che cha caratterizza le due parti nel mandato è che una parte “si obbliga a compiere uno o più atti giuridici per conto dell’altra”, situazione questa che si creerebbe fra PA ed amministratore.
Inoltre questa sentenza dà anche una interessante visione riguardo alla presunta mancanza di un nesso di causalità fra la difesa in giudizio e l’espletamento del mandato in quanto “se il mandato del consigliere comunale trova la sua causa in concreto nell’interesse pubblico che lo stesso ha il dovere di conseguire e una pubblica accusa trae origine dalla contestazione che detto mandato è stato, invece. Espletato non nell’interesse pubblico, bensì per fini egoistici propri del soggetto agente, ne consegue che la difesa in giudizio non può considerarsi come un momento estraneo e avulso dal contesto nel quale la stessa si inserisce, in quanto evidentemente prodromica a dimostrare di aver agito nei limiti e nel rispetto del mandato pubblico conferito, e la spesa per affrontarla dovrà essere necessariamente indennizzabile, ove, come nel caso di specie, il rinvio a giudizio si sia rivelato addirittura errato, proprio perché affrontata a causa della funzioni per legge esercitate”.
Recentemente, con la sentenza del 17 marzo 2015, n. 5264, la Corte di Cassazione, I sezione civile, ha riaffermato l’esatto contrario, cioè che il rimborso delle spese legali per procedimenti di natura civile, penale o amministrativa non spettano all’assessore, consigliere o sindaco, in quanto non sarebbero legati da un rapporto di dipendenza con l’ente e solo i dipendenti, in termini di legge, godono di questo diritto. Gli amministratori sono legati all’ente da un altro tipo di rapporto, non subordinato, che configura anche un diverso tipo di retribuzione che non ha carattere sinallagmatico e quindi non godono della tutela legale.
Le posizioni della giurisprudenza, riprese da diverse pronunce sono fondamentalmente divise su queste diverse interpretazioni. Un’altra valutazione che è importante fare per rispondere al quesito è che anche qualora l’orientamento dell’eventuale organo giudicante sia quello di ritenere a carico dell’ente le spese per la difesa in giudizio, si tratterà sempre di controversia in cui si viene citati a causa del mandato amministrativo e non in occasione dello stesso. Si potrà quindi discutere sul fatto che la tutela debba esserci se si tratta di una controversia legata a qualche attività da pubblico amministratore, ma non per controversie diverse sorte durante il proprio mandato, cioè in occasione dello stesso, ma che nulla hanno a che fare con lo svolgimento del proprio ruolo di servizio e rappresentanza dell’ente.
Viste le posizioni contrastanti della giurisprudenza e la mancanza di una normativa ad hoc, ogni amministrazione può orientarsi in un senso o nell’altro. Per avere la certezza di una tutela legale in caso di citazione in giudizio nell’espletamento delle proprie funzioni di amministratore, si consiglia l’adesione ad una polizza assicurativa di tutela legale, solitamente legata a quella per la responsabilità civile.

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